Che cos’è la Politica Agricola Comune

La Politica Agricola Comune, oggi in fase di riforma, è un pilastro dell’Unione Europea. Dati e grafici per scoprire come in 50 anni ha trasformato le nostre campagne

di Elisabetta Tola*

L’Unione Europea si fonda sulla PAC. Letteralmente. Lo sviluppo di una Politica Agricola Comune è stato il pilastro fondante dell’Unione sin dai primi anni ‘60, quando i paesi membri erano solo 10. In questi mesi, ormai poco più che cinquantenne, la PAC va incontro a un profondo rinnovamento, che dovrebbe concludersi entro l’estate con l’applicazione a livello nazionale dei nuovi regolamenti approvati dal Parlamento Europeo. Se davvero questa riforma, che dovrebbe dare l’impronta allo sviluppo agricolo in tutti e 28 i paesi membri da qui al 2020, sarà più in linea con le esigenze contemporanee di uno sviluppo agricolo sostenibile e rispettoso dell’ambiente rurale o se invece genererà distorsioni e speculazioni sulla terra, come sembra temere Carlo Petrini con il suo intervento sul quotidiano La Repubblica di qualche giorno fa, sarà tema di analisi e discussione nei prossimi anni.

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Ma per capire cosa ispira la profonda trasformazione della PAC proposta dopo un lungo negoziato e varie consultazioni pubbliche da fine 2011, è necessario andare a vedere cosa è stata la politica agricola nei cinque decenni passati. E anche come è cambiato, di conseguenza, il primo settore produttivo.

All’inizio, le motivazioni che hanno spinto i paesi europei a dotarsi di una politica comune in ambito agricolo sono state sostanzialmente due: garantire un’adeguata produzione alimentare, soprattutto nel contesto di ricostruzione e crescita economica dei primi anni ‘60, e quindi accesso al cibo e prezzi stabili per tutta la popolazione europea e, in secondo luogo, sostenere un guadagno equo per gli agricoltori.

 In questa timeline sono riassunte le tappe principali della storia della politica agricola europea dal 1962, anno della sua nascita, al 2013, anno in cui è stata varata la riforma che sarà alla base dei finanziamenti per l’agricoltura dal 2014 al 2020. Cliccando su ciascuna data si visualizzano alcune informazioni specifiche relative ai diversi momenti di attuazione della PAC.

Per questo, nei primi decenni, la PAC finanziava tutte le misure ritenute necessarie ad intensificare la produzione di alimenti: utilizzo dei fertilizzanti chimici e pesticidi e della meccanizzazione in campo per aumentare i raccolti. Sostanzialmente, la PAC ha spinto l’agricoltura europea ad adottare un modello di produzione di stampo industriale, quello oggi dominante anche in altri grandi paesi produttori ed esportatori di prodotti agricoli nel mondo, come gli Stati Uniti, il Canada, l’Argentina o il Brasile. E l’ha fatto mettendo sul piatto una serie di aiuti diretti e indiretti molto consistenti.

Il successo di questa operazione, voluta dai politici europei, è evidente. E un segnale chiaro è la riduzione netta del numero di lavoratori in agricoltura a favore di industria e servizi. Le aziende agricole sono tuttora perlopiù gestite da famiglie e al lavoro nei campi collaborano dunque in modo non continuativo anche persone che hanno altri impieghi o che non lavorano affatto. Ci sono però diversi modi per stimare le ore di lavoro riuscendo dunque a confrontare l’impiego complessivo in agricoltura con gli altri settori.

Nel grafico, utilizzando dati forniti da Eurostat e dal settore statistico del Dipartimento agricoltura della Commissione Europea, abbiamo evidenziato la netta riduzione della percentuale di lavoratori agricoli nei paesi a maggiore tradizione produttiva, quelli del Sud Europa, la Polonia e alcuni paesi dell’Est. Come si vede, ad esempio, nell’arco di 30 anni l’Italia è passata da un 20% di persone impiegate nelle aziende agricole a meno del 4%. Complessivamente la media europea rimane attorno al 5%.

Il settore agricolo, dunque, è stato profondamente trasformato così come è cambiata l’incidenza dei consumi alimentari sulla spesa delle famiglie. In Italia, ad esempio, è passata dal 35% della spesa mensile totale nel 1970 al 19% di oggi. In altri paesi si è proprio dimezzata. La PAC ha quindi certamente raggiunto in parte l’obiettivo di contribuire a modernizzare l’agricoltura favorendo l’accesso al cibo. Tuttavia non ha inciso profondamente sulla struttura aziendale e sulla proprietà della terra. Le aziende europee, diversamente da quelle statunitensi o argentine, sono rimaste infatti piuttosto piccole. In media, in Europa, un agricoltore possiede 12 ettari di terreno (circa 20 campi da calcio) e più del 70% delle aziende è sotto i 5 ettari. Se in Francia, grande produttrice di cereali, si raggiungono i centinaia di ettari per azienda, in Italia raramente si va oltre i dieci.

I meccanismi di finanziamento della PAC fino ad oggi.

Sostanzialmente fin dal suo esordio la politica agricola si è articolata in tre tipi di azioni: sostegno al mercato (ovvero: io, Europa, assicuro a te, agricoltore, di vendere i tuoi prodotti a un prezzo equo indipendentemente dalle condizioni di mercato); sostegno al reddito (ti garantisco un certo reddito indipendentemente da quanto produci) e sviluppo rurale (ti finanzio un preciso progetto di innovazione). Nei primi decenni, i contributi erano più spostati a favore del mercato, sia della produzione che del commercio, con finanziamenti anche 3-4 volte più consistenti rispetto ai contributi diretti ai produttori. Questo ha però generato un meccanismo di produzione in eccedenza che negli anni successivi si è cercato di ridurre, inserendo veri e propri sistemi di disincentivo alla sovrapproduzione, come il complicato e assai discusso meccanismo delle quote latte.

In quest’ottica di riduzione degli sprechi, a inizio anni ‘90 i finanziamenti si sono decisamente spostati verso il sostegno al reddito degli agricoltori sganciandoli così dalla produttività. Tuttavia negli anni, con l’allargamento dell’Unione e il passaggio ai 27 membri prima e ai 28 nel 2013 (con l’entrata della Croazia), nonostante l’aumento della cifra complessiva, i singoli paesi hanno visto ridurre la propria quota. Ad esempio nel 2001, la PAC ha concesso contributi agli agricoltori europei per un totale di 24 miliardi e 891 milioni di euro. Al nostro paese ne sono andati poco più di 3 miliardi e 223 milioni di euro (circa il 12% del totale). Dieci anni dopo, l’investimento totale è stato di quasi 40 miliardi di euro, ma l’Italia ha ricevuto appena poco più di 4 miliardi, e cioè un 10% del totale. Questo si traduce anche in un numero minore di beneficiari nel tempo, come dimostra il grafico sottostante, che mette a confronto i dati italiani con la media europea.

 

Nel 2000, oltre ai contributi diretti al reddito, che pesano esclusivamente sul bilancio europeo, sono stati varati anche i programmi di sviluppo rurale, pluriennali e co-finanziati dagli stati membri. La maggior parte dei fondi di questi programmi, conosciuti come PSR, vengono erogati dalle Regioni su presentazione di progetti da parte degli agricoltori. I PSR sono serviti, assai più che i contributi diretti, a promuovere un certo grado di innovazione e diversificazione in agricoltura. Sono così stati finanziati interventi di ristrutturazione, trasformazione di vecchie aziende in nuove strutture spesso polifunzionali, come agriturismi e fattorie didattiche, investimenti in energie rinnovabili e quindi in aziende a ciclo chiuso o comunque a ridotto impatto ambientale e via dicendo.

Quanto pesa la PAC per la UE

Se consideriamo il bilancio europeo complessivo, quello che si compone dei versamenti fatti dai singoli stati membri, all’agricoltura va il 40%. Questa cifra che sembra molto elevata è in realtà drasticamente diminuita nel tempo, dal 70% dei primi anni, a fronte dell’aumento del numero di paesi membri (da 10 a 28) e quindi del numero di agricoltori che è quasi raddoppiato. Se poi consideriamo l’insieme della spesa pubblica europea (e cioè l’insieme della spesa pubblica di tutti gli stati membri, che è ben più alta del bilancio europeo), allora il valore della spesa in agricoltura scende all’1% circa.

Questo dato va naturalmente confrontato con il ritorno in termini di mercato di questo settore. A fronte di un esercito di consumatori di oltre 500 milioni di persone, i produttori agricoli europei sono circa 14 milioni in tutto. Altri 4 milioni di persone lavorano in comparti associati a quello agricolo, come quello alimentare. I dati della Commissione Europea dicono che agricoltura e industria agro-alimentare, nel complesso, coprono il 7% dei posti di lavoro, producendo il 6% del PIL europeo e posizionandosi al 7% delle esportazioni totali, dietro al settore meccanico, chimico e farmaceutico.

L’Italia e la PAC

L’Italia è uno dei paesi che più ha subito una trasformazione della propria agricoltura, in Europa, al pari degli altri paesi del Mediterraneo. L’agricoltura del nostro paese contribuisce al 7% circa delle esportazioni totali, in linea con la media europea. Tuttavia non siamo autosufficienti. Nel 2013 abbiamo esportato prodotti agricoli per un valore di 32 miliardi di euro a fronte di importazioni per più di 36 miliardi di euro. Uno dei nostri prodotti di punta non solo per il consumo ma anche per l’esportazione, la pasta, viene fatto grazie all’importazione di oltre 15 milioni di quintali di grano duro da altri paesi perché la nostra produzione, pari a circa 40 milioni di quintali all’anno, non è sufficiente a sostenere le richieste delle aziende e del mercato.

L’Italia rurale, fotografia del 2010

Nonostante quasi la metà del territorio italiano sia rurale, la popolazione di queste aree è solo il 20% del totale. La campagna italiana, comunque, è stata anche sede di intensa cementificazione e industrializzazione. Tuttora la maggior parte della popolazione e delle attività produttive si trovano in quelle che vengono definite aree intermedie, né pienamente urbane né agricole.

Il mercato dei prodotti agricoli italiani è stato uno di quelli più sostenuti e incentivati. Tra il 2007 e il 2012, ad esempio, il 64% dei fondi sono stati dati come contributi diretti, in linea con le percentuali degli altri paesi. Lo sviluppo rurale ha utilizzato poco più del 20% (la media europea è del 24,7%) ma il sostegno al mercato è arrivato al 14% contro il 6% della media europea. Nel 2012, il totale dei finanziamenti è stato pari a 6237,3 milioni di euro.

Quali sono i prodotti sostenuti dalla PAC in Italia?

Come facilmente possiamo immaginare, uno degli ambiti più incentivati nel nostro paese è quello della produzione vitivinicola, da anni considerato settore di punta del mercato italiano. Continua invece ad essere penalizzata la produzione di latte e derivati, e anche le colture cerealicole ricevono pochissimi contributi.

Nonostante gli investimenti in agricoltura, dimensione e struttura delle aziende italiane sono rimaste piuttosto invariate negli ultimi decenni. Come vediamo dal grafico sottostante, l’estensione aziendale media è molto ridotta e l’età dei coltivatori diretti è piuttosto elevata, anche se quest’ultimo dato sembra registrare una inversione di tendenza negli ultimi anni. Segno di un ritorno alla terra e di un rinnovamento dell’agricoltura nazionale? Certamente sono in molti, tra le associazioni di categoria e gli addetti ai lavori non solo in Italia, ad attendersi una spinta innovatrice da parte della nuova politica agricola dei prossimi anni.

Oggi l’obiettivo primario della politica agricola europea non è più solo quello di spingere la produzione per garantire sicurezza alimentare ai suoi cittadini, ma piuttosto quello di promuovere i suoi prodotti di punta, garantirne qualità e sicurezza, sempre più richieste dai consumatori. Tutto questo però nel rispetto di una serie di vincoli ambientali che erano meno considerati 50 anni fa: ridurre l’impronta ecologica dell’agricoltura e quindi l’impatto dei prodotti chimici e gli sprechi idrici, sviluppare misure di adattamento ai cambiamenti climatici, valorizzare anche le colture locali e i metodi di coltivazioni in biologico sempre più graditi alla popolazione. La PAC ricomincia da qui, con un nuovo percorso e una serie di linee programmatiche che modelleranno l’agricoltura dei prossimi decenni. Nella prossima puntata, vedremo le caratteristiche principali della nuova PAC in fase di approvazione, e come potrebbero cambiare le regole del gioco in agricoltura.

*giornalista scientifica

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